“冰山运动之雄伟壮观，是因为他只有八分之一在水面上”。——海明威在其作品《午后之死》中提出著名的“冰山理论”。这一理论同样适用于地方债。

　　监管政策围追堵截之下，曾藏于水面之下的隐性地方债被揭开冰山一角。

　　5月8日，财政部通报了各地P（政府和社会资本合作）项目清理结果：截至2018年4月23日，各地累计清理退库项目1695个，涉及投资额1.8万亿元；上报整改项目2005个，涉及投资额3.1万亿元。

　　这意味着，全国被退库或整改的PPP项目达到3700个，占目前管理库项目总数约51%。清减或整改涉及投资资金4.9万亿元，占入库项目投资总额比重约36%。

　　这场由财政部全面部署的地方政府PPP清理整顿工作持续了4个多月，剑指“防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量”。

　　清理期间，不少央企、的违规PPP项目被叫停，其中包括(行情601668,)、(行情601669,)、(行情601618,)、(行情601390,)、(行情002236,)、(行情600491,)、(行情600255,)等。

　　就在PPP项目被围追堵截之际，地方债发行却又大开“正门”。

　　5月8日，财政部发布《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》（简称“61号文”），指出“地方财政部门应科学安排债券发行”，“如年内未发行规模不足100亿元，可选择一次性发行，不受上述进度比例限制。”这被业内视为2018年新增债发行启动的信号。

　　监管层对于地方债务“开正门，堵旁门”的策略，正说明了最大的地方债风险并非来自于浮在水面上的显性债，而是规模更大、藏于水面之下的隐性债务。

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　　近5万亿PPP项目被清理整顿

　　这场专门针对PPP项目的清理始自去年11月份。彼时，财政部发文要求各地通过负面清单严控新项目入库，并对总投资十余万亿元的万余个PPP入库存量项目进行集中清理，清退不合规项目，在2018年3月底前完成。

　　时任财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌在2017年进一步推进PPP规范发展工作座谈会上表示，PPP发展不规范可以归纳为“四个问题”，其中一个问题就是支出上限“虚化”。对于PPP项目支出责任不得超过预算支出10%的规定，一些地方政府认识不到位，把关不严、执行不力，还有些地方政府能力不匹配，对当地财力和支出责任测算不准确，导致财政承受能力论证流于形式，失去了“安全阀”功效，很可能加剧财政中长期支出压力。

　　清退工作持续了4个多月，共清退了1695个PPP项目。从清理项目类型看，不再继续采用的占比约为25.6%。从行业来看，退库项目中市政工程、交通运输、城镇综合开发项目数居前三位，合计占退库项目总数的51.9%、占退库项目总投资额的63.8%。从项目阶段来看，退库项目真正进入执行阶段项目数占比仅17%，大部分项目处于准备阶段。

　　从分布地域来看，内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、山东省退库数量居全国前三，内蒙古、湖南、山东退库项目投资额居全国前三。

　　不少企业的PPP项目被牵连其中。

　　如，5月5日，梦舟股份公告，终止参与绿春县阿倮欧滨特色小镇PPP项目。今年3月，梦舟股份与厦门安能建设等组成的联合体中标了这个项目，估算总投资17.1亿元，中标方拟投资3.05亿元。

　　4月16日，大华股份发布公告称，旗下控股孙公司和子公司去年7月中标新疆莎车县平安城市PPP项目，项目合作期限为10年，中标金额为特许经营期内政府付费约43亿元。近日中标公司却收到莎车县公安局有关函件称，为做好化解债务风险，降低政府债务支出成本，要求停止实施该PPP项目。

　　龙元建设参与云南省文山州文山市第一中学城南校区PPP项目则被指运作不规范，未按规定开展财政承受能力论证，其参与的福建省泉州市晋江市国际会展中心PPP项目，也被指存在相同问题。

　　根据财政部5月4日发布的《筑牢PPP项目财政承受能力10%限额的红线—PPP项目财政承受能力汇总分析报告》，预计PPP规范、整治、清库将继续，继续强调严控财政承受能力10%的红线。“对支出占比7%到10%的地区进行风险提示，对超过10%限额的地区暂停新项目入库”。

　　清理过程中发现，一些市县PPP项目最大支出占比已超过10%警戒线，形成潜在的风险触发点，主要分布在四川、湖南、河南、内蒙古、贵州等地。

　　这期间，湖南、新疆、山东等地政府也主动掀起了PPP类项目整顿风暴。记者获悉，目前新疆多地的PPP类项目已经暂停，暂停的几乎全是政府付费类项目。江苏则停止了全部无收益性质的增量PPP项目。

　　“中央层面从未有过否定或者叫停PPP项目的官方表态。这次清理整顿违规PPP项目，主要是针对地方政府利用PPP等方式违法违规变相举债的行为，杜绝‘项目建好就拿钱、项目落地就走人’现象。”一位财政部知情人士称。

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　　冰山下的30万亿隐性债风险

　　地方政府债务就像冰山一样，一部分浮在水面上，一部分隐藏在水下。

　　根据中国财政科学研究院2017年12月发布的，政府付费型PPP项目在入库PPP项目总数中占比接近50%，可行性缺口补助型PPP项目占比接近40%，使用者付费型PPP项目占比仅为10%左右。也就是说，目前入库的PPP项目中，约有90%需要政府承担付费或补助责任。

　　这些未纳入地方政府债务统计，但资金用于地方公共工程项目建设、实际偿债来源与当地财政收入密切挂钩，主要基于地方政府信用托底的融资，被称为“隐性负债”。

　　中财鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成认为，当前地方政府债务暴露出来的问题比较多，风险也在继续蔓延。特别是对于隐形债务问题（融资平台的债务）。

　　因为，按照冰山理论，隐藏在冰山下的隐性负债才是最大的风险。那么，中国隐性债务规模到底有多大？这个问题恐怕地方政府也很难说清。

　　根据中诚信研究院首席办公室副主任袁海霞测算，2016年地方政府隐性债务规模约20万亿～30.45万亿元，2017年大体估算为34.5万亿元，因此当前的地方政府隐性债务规模应该在20万亿～34.5万亿元，是17万亿元显性地方债务的1.2～2倍。

　　据Wind数据，当前地方政府债主要集中在江苏、山东、浙江、四川、贵州、云南、辽宁等地，其中债务余额最多的三个省份为江苏、山东、浙江，分别为1.09万亿元、9293亿元、9151亿元。江苏自去年一跃成为负债最多的省份，其偿债压力和风险值得警惕。

　　从地方政府负债率和偿债风险上来看，偿债风险较大的省份主要集中在西南地区。去年9月份，贵州、天津、重庆、云南和青海等地的地方负债率，分别达78%、76%、70%、69%和65%，高于地方负债率60%的警戒红线。

　　没有什么领域是绝对安全的，地方城投债已不再是刚性兑付。去年，内蒙古自爆地方债务危机，江苏、贵州借信托、资管等手段违规举债，一系列地方债务危机已逐渐显露出来，引起了监管层面的高度重视。

　　去年7月份，中财办官员明确将地方债务列为发展中需要警惕的五头“灰犀牛”之一。

　　今年3月份，财政部部长曾公开对媒体表示，“按照新的预算法的规定，发行地方政府债券是地方政府举借债务的唯一合法形式。大家请注意，是唯一合法形式。对于各类违法违规举债问题，我们的态度是坚决的、明确的，也就是发现一起，要查处一起、问责一起。”

　　“我司目前已暂停开发纯平台业务。”“监管层面把控的方式很多，而降杠杆是一个大趋势，全行业都在降杠杆，银行的信贷规模也是收缩的。”面对地方政府举债，有些金融机构已经谨慎起来。